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海南省公路代建制改革
——访海南省交通运输厅副厅长 姚建勇
http://www.workercn.cn    2015-09-21     来源:交通运输部网站
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  【访谈简介】当前交通运输部提出要创新项目管理模式,改革完善建设管理制度,建立与现代工程管理相适应的公路建设管理体系,各地各部门推进项目管理改革力度不断加大。海南省交通运输厅在公路建设代建制改革上先行先试,并在项目管理上进行了试点,取得了较大成效。

  【访谈时间】2015年9月15日 上午

  本期访谈,我们邀请到海南省交通运输厅姚建勇副厅长,和大家就深化公路建设代建制改革,促进项目管理现代化的相关思路做交流。

  姚副厅长,请您先简单介绍一下海南公路建设管理模式的发展历程。

  【姚建勇】

  好的,我省所有公路均为政府筹资建设的非经营性公路,为提高政府投资效益,保障工程质量,多年来,我省一直在探索和实践公路建设的各类管理模式。

  【姚建勇】

  2005年以前,我省公路建设规模较小、总量较少,建设模式基本采用指挥部自管模式,由省厅成立项目指挥部负责项目建设管理。2005年开始,根据国务院出台《关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)的精神要求,我省开展了公路建设管理体制改革,在全省范围内实施公路建设代建制的试点。代建制实施之初主要有三种形式:一是市县政府代建重点项目。二是委托具备公路设计、施工专业资质的单位实行项目建设管理,并对一些涉及市县较多的省县道建设项目,由省厅分区域捆绑委托项目管理公司负责代建。三是下放市县交通局代建农村公路。

  【姚建勇】

  随着公路建设代建制改革的逐步推进,结合我省没有专门职能部门的实际,为克服传统模式下“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端,解决政府管理既当运动员又当裁判员的问题,我厅负责组织实施的项目基本通过代建制实行建设管理。

  【姚建勇】

  为加强项目管理,进一步探索新型建设管理模式,2009年至2012年间,我省分别在G225海榆西线改建工程、G223海榆东线改建工程和中线高速公路屯昌至琼中段项目上,试行了设计施工总承包及BT建设模式模式,并取得了较好的效果。

  【主持人】

  公路建设管理体制发展到现在,存在什么问题吗,为什么要进行改革?

  【姚建勇】

  这个问题提的很好,在全国范围内的公路建设管理体制目前存在管理模式单一、项目法人责任、工程监理、招标投标和合同管理等多方面的问题。

  【姚建勇】

  去年9月,部里在新疆组织召开全国公路建设管理体制改革座谈会,提出要创新项目管理模式,改革完善建设管理制度,建立与现代工程管理相适应的公路建设管理体系;并就创新项目管理模式提出了“代建制模式”、“改进传统监理模式”、“自管模式”等三种项目建设管理模式的改革思路。

  【姚建勇】

  去年12月,部下发了《关于开展全面深化交通运输改革试点工作的通知》(交政研发〔2014〕234号)和《关于全面深化交通运输改革的意见》(交政研发〔2014〕242号),明确了全面深化交通运输改革试点工作的指导思想和基本原则,部署了改革公路建设管理模式、完善公路建设管理四项制度的任务。

  【姚建勇】

  今年5月,部2015年第3号令颁布了《公路建设项目代建管理办法》,今年7月1日起施行。明确了代建管理相关制度,项目法人和代建单位的职责范围,代建管理相关要求等内容。

  【姚建勇】

  一系列改革政策的出台体现了部里对公路建设管理体制改革的高度重视,也反映了建设管理体制存在的问题,强调了改革的迫切性。

  【主持人】

  那么海南现有管理体制存在哪些问题?

  【姚建勇】

  我省现有公路建设管理模式主要是代建制,代建制的实施为加快我省公路建设发挥了重要作用,并在很大程度上缓解了我省公路建设规模快速增长下管理人才紧缺、技术力量薄弱等问题。经过十几年的项目代建管理实践,我省取得了许多经验,但也发现了不少问题。主要表现在五个方面:

  【姚建勇】

  第一,缺少专门项目管理机构,公路建设管理体制亟待完善。一是建设管理体制不顺。根据交通部《公路建设市场管理办法》规定,公路建设市场实行统一管理、分级负责制,省级人民政府交通主管部门负责本行政区域内公路建设市场的监督管理工作。省交通运输厅作为省级交通主管部门,负责对公路建设的项目法人、建设管理单位等实施监督管理,但目前我厅还担当了项目法人或项目建设管理单位,存在行政主管部门、项目法人、建设管理单位两位一体或三位一体的问题。二是建设管理力量薄弱。公路项目建设管理机构是公路建设的专门组织者和管理者,在保证工程建设质量和提高管理水平方面承担着重要职责。随着我省公路建设规模的不断扩大和工程管理要求的不断提高,现有管理力量难以满足大规模建设任务需求,建设任务量与管理力量配置失衡的矛盾日益突出。三是职责划分不明确。由于未设置专门的项目管理机构,省交通运输厅职责集行业管理与项目建设监管于一身,存在行政监督和建设管理主体责任不明、建设程序混乱等问题,增大了政府投资项目廉政防控风险。

  【姚建勇】

  第二,配套制度建设相对滞后,影响代建市场培育发展。在交通运输部出台《公路建设项目代建管理办法》(2015年7月1日起施行)前,我省主要依据2004年省政府出台的《政府投资项目代建制管理办法》开展有关工作。因该办法是面向所有建设行业(且主要是建筑行业),随着公路建设市场的发展变化,一些具体的细则和规定已不适用于公路建设,尤其是与交通运输部提出的公路建设管理体制改革的精神和要求不相适应。

  【姚建勇】

  第三,代建、监理部分管理职能重叠,影响管理效能发挥。在现有代建模式中,代建单位与监理单位履行项目管理职责方面:一是存在质量、投资、进度、安全等方面管理职能交叉、重叠、多头管理、推诿扯皮等现象,造成管理成本增加,管理效率不高;二是存在部分管理部门重复设置(如合同、财务、办公室等部门),相关管理人员重复配置,交通、检测、办公及生活设施重复配备,资源不能集约利用的问题。

  【姚建勇】

  第四,代建、监理取费偏低,难以吸引高素质管理人才。一是代建管理费方面,因2007版定额中对公路代建服务取费没有列项,我省代建取费是参照预算批复的建设单位管理费下浮来确定。而《公路工程基本建设项目概预算编制办法》中的建设单位管理费主要适用于传统指挥部模式,代建模式在人员、税费、履约保函、风险防范等方面的成本远远大于指挥部模式,在无节余分成或目标奖励的情况下,代建取费偏低。二是工程监理费方面,与国家计委、建设部颁布的《工程勘察设计收费标准》(2002)或《建设工程监理与相关服务收费管理规定》相比,依据《公路工程基本建设项目概预算编制办法》(JTG B06-2007)计算的公路工程监理费取费费率仅与工程定额建安费挂钩,未考虑不同工程等级、公路总里程及工程复杂程度对取费标准的影响,公路监理费取费标准偏低。在市场经济环境下,代建、监理取费偏低直接影响代建、监理市场培育,难以吸引既懂技术又富有管理经验的高素质人才,也难以保证专业管理部门提供高质量、高附加值的建设管理和监理服务,不利于整个代建市场和监理市场良性发展。

  【姚建勇】

  第五,监理单位管理不规范,监理人员素质与现代工程管理要求不相适应。一是监理单位管理不规范,相当部分监理人员为临时聘用,受薪金、责任、工作强度等因素影响,离职率大,人员整体稳定性差,不利于监理队伍经验的积累和项目管理水平的提高。二是现有监理人员来源离散性大,大多数为转行而来,知识更新速度慢,知识结构不匹配,造成监理队伍整体素质、业务能力难以满足工程监理工作要求。三是由于职能的划分,一些聘用人员,经常有“一锤买卖”的思想,在工程监理中经常发生寻租腐败现象,给工程质量和安全生产带来严重影响。

  【姚建勇】

  通过对照我省建设管理实际情况和出现的问题,加上部里推进代建制改革的政策层面支持,我省将代建制改革作为重点来抓,提出了一些具体思路。

  【主持人】

  把代建制改革作为重点来抓,那具体实施的思路是什么?

  【姚建勇】

  这次改革我厅想从理顺管理体制、探索“代建+监理一体化”建设管理模式、试行“改进传统监理模式”、 进一步完善现有代建制模式这四个方面着手对我省现有代建制体制进行改革。

  【姚建勇】

  第一,理顺公路建设管理体制。设立省级公路项目建设管理机构或部门,承担项目法人职责,进一步厘清政府行业管理与市场合同管理的职责划分界面,进一步理顺我省公路项目建设管理体制,加强政府投资项目的风险防控。通过一系列工作,今年6月我省正式成立交通工程建设局,承担我省重点交通工程建设项目法人职责,为落实项目法人责任制,建立以项目法人为核心的项目管理体系打下坚实基础。

  【姚建勇】

  第二,探索“代建+监理一体化”建设管理模式。以代建、监理职能交叉重叠等问题为导向,整合项目管理机构,理顺工作流程,优化职能分工,严格目标考核机制,集约使用代建管理费和工程监理费,培育代建、监理市场,吸引高素质管理人才参与项目管理,提高项目整体管理水平。

  【姚建勇】

  第三,试行“改进传统监理模式”。在既有公路监理法律法规及规章制度基础上,明确监理职责定位,调整监理工作机制和工作内容,完善考核体系,强化监理合同约定内容的履约力度。

  【姚建勇】

  第四,进一步完善现有代建制模式。针对代建制实施过程中存在的问题,在总结已有代建经验的基础上,出台《海南省公路建设项目代建管理办法》,细化、完善既有信用评价体系,清晰划分项目法人和建设管理法人管理界面,严格落实项目目标考核机制,建立奖优罚劣的激励、制约机制,督促代建单位不断提升自身项目管理水平。

  【主持人】

  改革过程中要着重解决那些问题呢?

  【姚建勇】

  主要是解决落实项目法人责任制、推行代建监理一体化和改革现有工程监理制三个方面的问题。

  【姚建勇】

  第一,落实法人责任制,明确责任主体。一是区分项目建设管理法人和项目法人。在现有法人责任制基础上,划分项目法人和项目建设管理法人工作职责和责权利。二是明确项目建设管理法人是项目建设期的责任主体。完善代建管理相关制度,落实建设管理法人责任制,严格建设管理法人资格准入。三是建立与建设管理法人责权利相统一的激励和约束机制。引入目标考核激励制度,激发建设管理法人工作积极性,督促落实建设管理期各项目标责任。

  【姚建勇】

  第二,推行代建监理一体化,提高管理效率。一是有机整合代建监理管理机制。既要理顺项目管理机构内部职能,又要明确管理界面,调整工作机制,避免相同职能管理部门的重复设置和管理职能交叉,充分发挥集约高效的管理优势。二是研究代建单位管理费和工程监理费集约使用方案,充分发挥经济杠杆对建设市场的培育作用,促进市场良性发展。

  【姚建勇】

  第三,改革工程监理制,引导监理转型发展。一是转变监理角色定位。明确监理定位是提供工程咨询的受托方,直接对项目建设管理法人负责,不是独立的第三方,通过调整监理工作机制和服务内容,突出监理在程序控制和抽检评定方面优势。二是促进监理企业转型发展。引导监理企业回归“工程咨询服务”的本质属性,逐步向建设管理一体化、代建、工程咨询等方向转型,促进监理企业多元化发展。同时,我厅将在一些重点项目如海南省中线琼中至五指山至乐东高速公路、文昌昌洒至铺前滨海旅游公路上和国省道上进行试点,为改革提供依据,为解决重点问题提供支持。

  【主持人】

  那请您简单谈谈改革试点如何进行?

  【姚建勇】

  好的,我以海南省中线琼中至五指山至乐东高速公路为例来介绍一下,该项目总长146公里,我们按项目特征将该项目分为两个代建标,其中一个标段采用“代建+监理”一体化模式,另一个标段采用“改进传统监理模式”,对监理进行重新定位,将检测职能与监理相对分离,厘清项目参建各方职权,通过完善质量评定标准和考核体系,建立工作机制和重点,对项目进行目标管理,根据项目管理目标完成情况,对项目代建单位进行奖惩。

  【姚建勇】

  同时,在建设过程中,对不同项目中不同建设模式、相同项目中不同建设模式和不同项目中相同建设模式进行横向和纵向等多方位比较,及时对试点项目中出现的问题进行评估和改进,建立健全相关管理制度。

  【主持人】

  刚才您为我们介绍了很多改革的具体工作,我想请您谈一谈,您对改革的预期目标是什么?

  【姚建勇】

  预期目标主要体现在三个方面:

  【姚建勇】

  第一是在“代建+监理一体化模式”试点上取得一定成绩,要做到一是明确项目建设管理法人的功能定位、工作职权和主体责任,建立健全责权利相对统一的建设管理法人责任机制,完善相关目标管理、绩效考评、奖惩激励、风险防控和信用评价制度;二是探索项目建设管理法人资格管理,初步建立项目建设管理法人的资格管理制度;三是探索引入独立第三方中心实验室的做法,为业主把好工程质量关;四是总结代建+监理一体化模式应用经验,对试点项目进行初步目标评价。

  【姚建勇】

  第二是在“改进传统监理模式”试点上取得一定成绩,一是明确监理定位及职权,调整、完善监理工作机制和工作内容,根据项目管理模式修订公路工程施工监理规范和质量检验评定标准;二是探索建立、完善监理从业人员执业资格管理制度,建立监理人员信用评价体系;三是鼓励监理企业转型发展,向建设管理一体化、代建、咨询一体化转型,根据市场需求提供高水平的工程咨询服务。

  【姚建勇】

  第三是制定和出台有关监理代建管理一系列配套制度,一是出台《海南省公路建设项目代建制管理办法》;二是拟定公路工程代建单位招标的标准招标文件和代建管理合同范本;三是制订代建制管理流程标准规范文件;四是建立代建制奖惩机制;五是进一步深化施工标准化改革,形成配套实施细则。

  【姚建勇】

  本次改革试点工作力争在2015-2017年内完成,将形成改革试点总结报告,并结合改革试点经验,初步建立与我省公路建设实际及现代工程管理相适应的建设管理体系,以有效指导我省公路建设又好又快发展。

  【主持人】

  最后,请您谈谈对这次改革工作的展望。

  【姚建勇】

  深化公路建设管理体制改革是认真贯彻落实党的十八届三中全会精神和交通运输部对全面深化交通运输改革决策部署的重要内容,是全面推进现代工程管理的重要保障,我省实施的公路建设代建制改革是改革工作的一部分,我们一定坚定不移推进下去。

  【姚建勇】

  冯正霖副部长在全国公路建设管理体制改革座谈会上曾提到过“回顾近十年来我国公路建设的发展历程,可以说是一个不断探索、实践创新的过程,这里有着全体公路建设者的辛勤付出和智慧结晶,有着各级交通运输主管部门认真落实党中央国务院各项改革部署的坚定决心和有力措施。这也是我们坚持理论自信、制度自信、道路自信的基础所在”,对这句话我深有感触,回顾我们海南公路建设这20年来,同样,我们海南交通人也在通过不断探索、实践创新,相信我们能做好这次公路建设代建制改革工作,使得我们理论水平更高、制度建设更好、道路建设更自信。

  【主持人】

  听了姚副厅长的讲话,我们觉得非常的振奋人心,也非常感谢海南交通人辛勤的付出。最后,感谢姚副厅长做客在线访谈栏目,咱们下期再见!

  【姚建勇】

  谢谢主持人,谢谢各位网友,再见!

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